金門在臺灣民主轉型後軍方占用民地之芻議

文:王宏男 博士(國立金門大學通識與教育中心兼任助理教授|圖:王宏男博士提供

 不要做加害者,

不要做受難者,

尤其是,千萬部要、永遠不要做旁觀者。

Thou shall not be a perpetrator,

Thou shall not be a victim,

And thou shall never, but never, Be a bystander.

─以色列歷史學者 Yehuda Bauer─

地金門是很多臺灣大兵,在那兩岸對峙、風雨飄搖與兵兇戰危年代服役的集體記憶。在國民黨一黨領政時期,中華民國在臺澎金馬行使治權,被哈彿大學教授福山(Francis Yoshihiro Fukuyama)的老師,政治學者杭廷頓(Samuel Phillips Huntington)在他的巨著《第三波:20世紀後期的民主化浪潮》(1991)中,歸類為第三波民主化國家之一。從十萬金門大軍撤回臺灣後,金門也跟著從威權轉向民主懷抱。緊接而來的是轉型後的社會問題,特別是當時國軍私自占用民地而產生糾紛,迄今仍未得到妥適解決。

適逢2022選舉年,幾次與友人討論是否成立一個以軍方占用民地為旨的「民主轉型土地正義協會」,來幫助當時土地被軍方占有卻訴諸無門的人,礙於選舉年容易引起非議,即為特定目的而設立用以騙取選票與搭便車。幾次的討論,人格勝過於一切,因此選擇作罷。協會暫時不能成立,後續的調查仍可持續。

軍方占用民地類型大致上粗略可分為四種,第一種向百姓徵收(徵購或徵用)方式占用未歸還、第二種未向百姓徵收(徵購或徵用)方式占用未歸還、第三種向百姓徵收(徵購或徵用)方式占用已歸還、第四種未向百姓徵收(徵購或徵用)方式占用未歸還。本文主要在試圖探索第一種,即軍方向百姓徵收土地,已經未在使用,卻尚未歸還百姓之土地。至此,目前縣府地政局占用民地主要還是以「離島建設條例」為依循法源,因此將以離島建設條例修繕來提供政府與立法機關參考。

一、取消離島建設條例9條第1項之「五年內」落日條款

落日條款已直接侵犯所有權者之土地財產權。土地歸還所有權人勢必須符合正義原則,立法旨意亦須如此,才能保障公眾利益。粗斜體字為落日條款,即「條例修正施行之日起兩年內全數公告,並得於公告之日起『五年內』,向該土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。」土地所有權人不該受落日條款限制,方符合立法之土地正義之意旨。若受到落日條款限制,將衍生以下問題?

項目 原條文 建議修改
第九條第一項內容 本條例適用之地區,於實施戰地政務終止前,或實施戰地政務期間被占用於終止後,因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地,土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者,最遲應於本條例中華民國一百零二年十二月二十日修正施行之日起二年內全數公告;原土地所有人或其繼承人並得於公告之日起五年內,向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時,應照原徵收、價購或徵購之價額購回。 本條例適用之地區,於實施戰地政務終止前,或實施戰地政務期間被占用於終止後,因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地,土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者,最遲應於本條例中華民國一百零二年十二月二十日修正施行之日起二年內全數公告;原土地所有人或其繼承人並得於公告之日起,向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時,應照原徵收、價購或徵購之價額購回。

資料來源:參考《離島建設條例》與本研究整理

(一)旅居東南亞金門僑胞權益受損

金門縣政府地政局係從1953年才開始從事地籍規畫及測量,大部分金橋相較1953年更早即離開金門,遠渡重洋發展,不知者亦無法在時限內回金門辦理購回其土地,根據江柏瑋(2009)指出,超過一百萬金橋散落在各個東南亞國家。換句話說,據第9條第項若兩年內皆無從得知該訊息,不知道訊息的五年後消滅時效,依照原條文,他們的權益等同喪失,原本屬於自己的土地,將成公有地。不可因人在國外不知該訊而剝奪土地所有權人權益,因此有違反公平與比例原則嫌疑,並違反轉型正義旨意。落日條款應即日刪除,避免金橋權益受損。

(二)不符轉型正義意旨

何謂轉型正義(Transitional Justice)?據黎家維(2016)指出,轉型正義一詞是1980年代以後,蘇(聯)東(歐)波(蘭)等前共黨國家民主轉型後才逐漸出現的新名詞。主要是描述一個國家如何因應從共黨體制轉型為民主體制後,有關法制與政治社會各層面結構調整的過程。尤其著重於大規模侵犯人權的部分的處理。

維基(2022)對轉型正義定義,「即民主國家對過去獨裁政府實施的違法和不正義行為的彌補,通常具有司法、歷史、行政、憲法、賠償等面向,其根本基礎在還原歷史真相,並給與受害者一定程度的補償。」簡而言之,轉型正義係由政府檢討過去因政治思想衝突或戰爭罪行所引發之各種違反國際法或人權保障之行為,追究加害者之犯罪行為,取回犯罪行為所得之財產權利。

吳乃德(2006)更指出轉型正義難題著重在「對眾多遭受生命、自由和財產損失的人,我們又應當如何補償?」換句話說,軍方不正義行為,剝奪百姓財產使用權,除該受檢討給予補償、還原歷史真相外,針對政府制定離島建設條例不法侵害財產權如落日條款亦同,應適時修法,確保利害關係人權益。應適時提出檢討,以識時務、回應大眾需求。

二、還有多少被軍方占用土地?舉小金門戰備道、古寧頭聚落、瓊林軍方使用營區、雷區的田地為例

前述第一種轉型正義土地未歸還百姓,軍方若是以徵收方式取得使用權,理應與上述轉型正義的意旨同受到保護。也就是說,軍方將已失去戰略功能土地歸還給百姓,政府不應限制落日條款,壓制百姓財產權取得,應從寬認定,協助百姓適時歸還取得土地,而不是形同加害者,只要未在期限內登記,即喪失權益,則土地即登記為國有,此種行為,似有竊取百姓土地之嫌,理應制止,法應廢止。

據知,「目前軍方占用百姓土地縣府地政局公告1,910筆土地計91.4公頃中,民眾已申請的有計1,531筆、達80.5公頃;已核准計1,131筆,達54.1公頃。」也就是說,「尚有779筆為數不少的土地未聲請,或各種原因未通過申請。」又據縣議員李養生指出,「1,910筆土地僅縣府地政局公布的少數,實際上軍方占用土地比官方公布的數量超過好幾倍。」以下的案例即當時透過各種方式徵用民地作為戰時所需,現已喪失戰略價值、不勘使用,軍方與政府相關單位理應協助辦理所有權轉移,方符合前述轉型正義之意旨。

(一)小金門戰備道

經由金門縣都市計畫整合系統得知下圖(地籍圖),很清楚顯示軍方戰備道畫下去之後,原本方方正正土地,面積縮小不打緊,形成畸零地,戰備道越過的土地由左下往右上,如地號370、374-1、377、379、382-1、382、133、132、430-5、120、44、44-5、44-2、40、40-1、34-1、36-1、27-1、25-1、24-1、22-1、23-1、22-1、22、22-2、13-1、15-1等多筆土地。軍方戰備道已失去作用,土地多未還歸於民,有欠土地正義。

資料來源:參考金門縣都市計畫整合系統

(二)古寧頭聚落

經內政部國土測繪中心圖資雲系統之地籍圖,以及縣籍議員李養生提供資料得知,民國106年航測圖資料查詢,研判古寧頭週邊早期軍方使用營區位置,計有播音站、戰史館、林厝砲陣地、南山砲陣地、北山出海口、南山出海口、湖下一營區、三角堡、未知營區一與未知營區二計十處。涉及到的管理機關眾多,分別是金管處、國產署、金寧鄉公所、水利署河川局、軍備局與海巡署等六個單位。

資料來源:縣籍議員李養生提供

(三)瓊林軍方使用營區

同上經內政部國土測繪中心……,以及縣籍議員李養生提供資料得知,民國106年航測圖資料查詢,研判分別是瓊林圓環營區、瓊林出海口營區、雙乳山營區、乳南營區、中山林乳山營區、岳飛崗營區、中興崗營區及小徑營區等十處。涉及到的管理機關分別是國產署、金管處、金門縣府林務處、軍備局與法院等五個單位。

資料來源:縣籍議員李養生提供

(四)位在雷區的田地有多少?

一篇3 月17日〈金門海岸田變「雷區」〉的報導,縣府李增財副縣長邀請相關單位,協助鄉親索回軍方占有之土地即指出,「根據離島建設條例申請返還『雷區』土地案共有315件,至今已核准發給權狀49件、公告中34件、待調處三件、民眾撤回42件、駁回確定36件、駁回仍在訴願救濟期間四件、訴訟繫屬中兩件、發回地政局另為適法處分四件,另尚有141件待審查。」換句話說,僅是雷區的部分就有超過半數之土地,在申請的過程中尚未返歸於民,冰山下未浮出檯面土地,還不知道有多少筆?值得後續調查。

三、徵用土地之「青苗補償」疑義

何謂青苗補償?據《知識百科》得知,「是指國家徵用土地時,農作物正處在生長階段而未能收穫,國家應給予土地承包者或土地使用者的經濟補償。」套用在金門即戰地政務時期,軍方以種植蔬果補助土地持有人少許費用,而稱之。當時很多百姓並不暸解其動機,日後軍方以補助蔬果名義占為己有,從事戰鬥用途而取得使用權,甚至是所有權。如同前述占用民地之第一種類型,謊稱軍方向百姓租借方式占用未歸還民地。

事實上,青苗補償與租借有實質上的異同,二者不可等同視之,若有即有違土地正義之嫌。換句話說,軍方補償土地上種植蔬果,不能強行占用,若有理應得到租賃費用,而不是青苗補償或蔬果補償。前者補償可能是一次領取,後者租賃費用則是按月給付(或按年給付),差異甚大。綜上除修改落日條款有其即時性與必要性,前述尚有779筆無人認領土地,與後續該如何處理?

五、如何處理上述土地不正義?

經過民國110年7月30日一場由金門縣議會主辦名為「為平復軍管時期不當取得人民土地,實現土地正義,加速返還補償」協調座談會,參加單位分別是議會李養生、洪允典、陳志龍、翁自保……等,縣府陳中壽……等,立委洪申翰金門服務處,立委陳玉珍辦公室,財政部國有財產局北區分署金馬辦事處,國防部軍備局金門分遣所等六個單位11位人員與會。

會中討論雖未形成共識,但多位議員與本人研究,則傾向增修離島建設條例第9條,增加一款「若土地十年內找不到所有權人,第一順位為聚落之宗親會,若無宗親會之聚落,則第二順位歸金門縣府所有。」如此,方可杜絕軍方占有,確保土地正義,落實還地於民正義,不僅解決軍方佔有之土地,還解決雷區之田地,藉此除喚醒更多受害者,更提供給相關單位參考,落實「促進轉型正義條例」當中土地正義之旨。

揆諸上述,土地正義的核心莫過「正義」本身。愛德華·索雅(Edward E. Soja)在《空間正義》(SEEKING SPATICAL JUSTICE)對於正義有深入淺出的說法,「字典上對正義有著許多定義。大寫『J』意指負有執法責任的國家政府部門;而另一個相關的定義則是法庭上獲得裁判授權的政府官員。……在古法語的justice一字這裡,我們從詞源學找到正義與人權概念的關鍵連結,這個字來自拉丁文中的jus,同時意指法律與權利,而法文droit則承載了法律與權利的雙重意義。雖然正義從未完全與法律與依法裁決等原始意義脫節,但正義的概念卻獲得近似公正(just)或公平(fair)這類的更廣泛意涵。這層帶有公平意味的正義觀與法律下的人權相連接後,便延展到社會生活與日常行為的應用之中。它把追尋正義這個行動觀念,與其他指涉公正社會(just society)更寬廣的概念相扣連,這些概念包括自由、自主、平等、民主與市民權等。因此,彰顯正義或消弭不正義變成了一切社會的根本目標,也成為維護尊嚴與公平的最高原則。」

我國對於轉型正義研究不乏其人,中央研究院社會學退休研究員吳乃德在〈民主時代的威權遺產〉亦指出,「『轉型正義』指的是一個國家在民主『轉型』之後,處理『正義』的工程,包括處置加害者的正義、回復受害者的正義,以及歷史與真相的正義。」身處戰地的受害者都殷切期盼過去的歷史至少能還原真相,進而將土地公平還給人民。如同我現在的心境一樣。諾貝爾文學獎得獎主娜汀·葛蒂瑪(Nadine Gordimer)一位南非作家所言:「『真相』不一定『美』,但渴望瞭解『真相』的心是美的。」( The truth isn’t always beauty, but the hunger for it is.)

 

 

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