2022年國際科技競爭常態化與治理趨勢

文:台灣經濟研究院研究九所助理研究員兼組長 林彤|圖:編輯部

2022年開春,總體科技可以感受到兩大趨勢變化,首先是科技競爭已經逐漸常態化,即使小的摩擦隨時都有,但大型的科技熱戰放緩,國家不再是唯一的要角,企業同行競爭步入市場常態;第二,綜觀過去幾年新興科技的發展,數據平臺領域突破頭角崢嶸,進入發展的成熟期,各國的治理法規和政策監管措施也更加成形,既往罰與不罰模糊的灰色地帶逐漸消弭。針對這兩大發展趨勢,以下再提出一些案例和讀者分享。

一、科技競爭常態化,熱戰放緩,小吵不斷。

拜登政府在科技國策方面已經嶄露出對川普政策的修正,雖然並未反轉川普建立的美國保護主義,但是拜登政府已經擴大科技盟友的範圍,增加科研投資,使得以美國領導的科技競爭範圍更大、走入民用日常。

以人才為例,吸引移民一向是國家重要的攬才管道,全球政府都希望直接延攬專業技術人才,但是另一方面又受到國內產業及勞工保護主義的壓力。美國在川普政府時期,基於保護本地勞工、防止美國企業高端技術遭經濟間諜竊取等考量,嚴格限制國外技術人員移入,同時擴大解釋了「經濟間諜法」(Economic Espionage Act)與「保護營業秘密法」(Defend Trade Secrets Act)的域外效力,對許多曾是科技發展夥伴的國際企業提起興訟;針對專業技術人員,則採取縮小簽證範圍的方式拒於國門外,科技工作者最常申請的H-1B工作簽證,在2018年至2020年間,簽證拒絕率都超過兩成。

根據美國國家政策基金會(National Foundation for American Policy,縮寫NFAP)的統計追蹤, H-1B工作簽證每年大約僅有85,000個限額,一向都是供不應求,即使在COVID-19(新冠肺炎/武漢肺炎/新型冠狀病毒)肆虐改變工作型態的前提下,仍然相當競爭。最新的2022年度,由雇主提交的申請案依然超過了300,000件,表示美國依然是各領域前瞻人才長期落腳的首選。[1]經過激烈的申請競爭,2022年度亞馬遜、谷歌、微軟、IBM等大型科技公司,所獲得的申請數逐漸回到川普執政之前的水準。[2]拜登政府對科技企業放寬工作簽證的請願,在移民政策已經發生變化,顯示其鬆綁科技保護主義的態度是很明確的。

二、數據產業逐漸成熟,納入監管勢在必行。

科技帶動產業發展的效果顯著,在各國都是發展風氣相對開放的領域,隨著發展週期,近年蓬勃發展的數據行業,也逐漸面臨反壟斷的監督。多國政府和國際組織都盯上了權力擴張極快的大型科技公司與網路數據平臺,公權力陸續研議新的治理規範,介入這些跨國、跨境、產品與服務虛實兼具的科技企業。

國際間最近一次加強監管的浪潮,從2020年第四季開始有明顯變化,首先是中國政府針對騰訊、螞蟻金服、阿里等數據平臺的調查、約談和處罰,對網路數據秩序下了政策指導棋。中國政府的行動被視為公權力的重重一槌,是對中國國內新興產業的「馴化」,企業的反彈力道微乎其微。

過去很長一段時間,新興技術衍伸的新產業,在中國市場的發展像一串粽子,物聯網涵蓋了包括零售、通訊、金融、零工經濟、廣告、醫療、教育等應用場景,在沒有嚴格控管、模糊的保護傘下滋養壯大,甚至自外於國際間更嚴格的隱私與公平競爭法規;2020年中國政府一系列監管措施和執法表現,為本地的數據科技產業畫出治理邊界,意圖在公私資源、勞動保護、消費權益保障方面劃定規則。

其他西方國家方面,歐盟有「數位服務法」(Digital Service Act,縮寫DSA)和「數位市場法」(Digital Markets Act,縮寫DMA),要求大型企業遵守市場秩序,建立合作、促進創新的機制,甚至必須對競爭對手開放數據;美國自2019年起就展開調查,司法部、聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission,縮寫FTC),對亞馬遜、蘋果、谷歌、臉書等公司提出多個反壟斷訴訟;美國國會近年又陸續提出「終止平臺壟斷法案」(Ending Platform Monopolies Act)、「美國選擇與創新線上法案」(American Choice and Innovation Online Act)、「平臺競爭與機會法案」(Platform Competition and Opportunity Act)、「透過啟動服務交換強化相容性和競爭力法案」(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act)、「併購申報費現代化法案」(Merger Filing Fee Modernization Act)等多部反壟斷及促進消費者權益的法案草案[3],目的都是為了創建長期的治理環境。

但相較於國際間對中國政府監管行動的關注,西方國家雖然早有針對新興科技治理的倡議,也持續都有大型科技公司間的訴訟,但是中國之外的其他國家,整體的治理氣氛溫和,利害關係人糾葛,國會、法院、企業、利益團體與學者等多方參與,立法及興訟耗時多年,懲罰措施或罰款相較於企業獲利,往往只是九牛一毛。相較於公權力,更有效推動市場經濟的舉措,是企業之間的同行競爭,Android長期批評蘋果和谷歌的應用軟體佣金制度、谷歌指控蘋果iMessage強制鎖定關聯產品、臉書的用戶訊息商業化及貨幣化問題也備受爭議,種種保護個別公司、對其他科技公司提出指控的策略,又共同成為了各國政府調查壟斷、隱私保護、數據治理的有利證據;這些競爭的發展情勢,一同助益治理環境的變化。

回到臺灣,我們的高科技產業在製造業見強,供應鏈中的企業掌握國際競爭和治理趨勢,可望趨吉避凶;而在應用服務領域,技術門檻和使用成本已經逐漸平民化,我們每一位數據使用者,都應該在進入網路世界的同時,更瞭解如何保護自己的權益,進而從數位活動中謀得更大的利益。

[1] National Foundation for American Policy. “Updated Employment Data for Computer Occupations, September 2021.” September 2021. 網址: https://nfap.com/wp-content/uploads/2021/09/Updated-Employment-Data-for-Computer-Occupations-September-2021.NFAP-Policy-Brief.September-2021.pdf

[2] Ashley Gold. “Big Tech’s fight for high-skilled visa holders.” AXIOS. Sep 12, 2020. 網址: https://www.axios.com/big-tech-fight-high-skilled-visa-holders-c4827feb-20a9-45ca-8474-90b81f003bd8.html?utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=newsletter_axioslogin&stream=top

[3] House Lawmakers Release Anti-Monopoly Agenda for “A Stronger Online Economy: Opportunity, Innovation, Choice.” June 11, 2021. https://judiciary.house.gov/news/documentsingle.aspx?DocumentID=4591

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