公投綁大選並非國際潮流

文:李酉潭 教授|圖:編輯部

個公投案即將於2021年12月18日舉行,正反兩方的爭辯正如火如荼地進行。其中,公投應綁大選一案是由前國民黨江啟臣主席領銜提出,其內容為:「你是否同意公民投票案公告成立後一個月起至六個月內,若該期間內有全國性選舉時,公民投票應與該選舉同日舉行?」在針鋒相對的論辯過程中,現任國民黨朱立倫主席說:「公投綁大選既省錢又便民,全世界民主國家都這麼做,民進黨過去也曾經這麼主張。」這樣說法的依據可能是東華大學施正鋒教授不斷強調的,公投大選脫鉤,違反國際潮流,「公投就應該要綁大選」的作法才是國際上常見的處理方式,因為這樣做投票率才會高、正當性才足夠,且投票成本才能降低。

上述施正鋒所說的國際潮流,主要的就只是美國一個國家而已。佐證資料來源為2009年的一篇學術論文〈歐洲國家公民投票經驗之跨國比較:議題、時程與結果〉,該文分析1940至2007年間,15個歐洲國家一共116次公投的議題和時程。研究結果發現,屬於公共領域的憲法與制度議題,以及影響層次深遠的主權、領土議題,相對會受到公民的重視,並表現在較高的投票率以及通過率上面。而在時程方面,公民投票與全國性大選同時舉行的案例並不常見,僅有一次是公投和全國性大選同一日投票,該次公投係丹麥於1971年公投決定是否降低投票年齡;其他歐洲國家並沒有全國性大選與公民投票同時選舉的經驗。此外,瑞士於1940至2007年之間舉行了410項公投、共341次投票。其中,有111次是多議題的投票,230次是單議題投票。這當中沒有任何一次是跟大選同時舉辦。〔1〕我們從歐洲經驗來看,公投綁大選只是極少數的例外(在上述研究中,一共四百多次公投當中,僅發生一次)。

至於美國,由於制憲先賢對於民主多數決所可能導致多數暴政的疑慮,所以至今尚未規劃實施全國性的公民投票。然而,在十九世紀末期進步主義運動以「更多民主來治療民主弊病」訴求號召以來,的確已經有愈來愈多的州實施公民投票,並將公投案與大選一起舉辦。如2020年總統大選,共有34州提出了129項地方性的議題要進行公投。當時在加州有一案是通過了針對零工經濟的第22號案,使得優步(Uber)、來福車(Lyft)等企業得以繼續將員工視為約聘人員而非企業員工。此案當時獲得了58%同意票,投票率高達77%,更讓隔日股價順勢大漲。但諷刺的是,不到一年時間,今年(2021)八月,加州法官即裁定此項公投違憲。值得注意的地方就在於,美國是聯邦體制,公投即便與大選合併投票,但議題僅限於地方層次,並未涉及全國議題,因此各州的法官也能在公投通過後做出合憲與否的裁定,聯邦政府有最終的決定權,某種程度針對不理性公投選民設下了防守線。〔2〕且這次美國2020年公投合併大選同時舉行,因疫情關係,更多人選擇通信投票,造成投開票相對複雜,選舉時程延宕,在政黨競爭相當激烈的情況之下,引來是否造成選舉不公的質疑。這次大選的亂象,甚至於導致德克薩斯州(Texas)民眾竟有意發起「脱美」公投,還好聯邦政府對此類問題擁有最終決定權。〔3〕

根據上述的討論可得知,絕大多數的歐洲先進民主國家從未公投綁大選。美國公投綁大選是常態,但美國是聯邦制的國家,從未實施過全國性的公投,而各州地方性議題的公投綁全國性的大選,卻造成選務負擔相當繁重,選舉時程延宕至少一個月,公平性也正在被檢討中。至於非常頻繁舉行公投的瑞士屬於半直接民主制的國家,更從未實施公投綁大選。

這樣的事實應該帶給臺灣一些啟示:

首先,選舉是擇優汰劣的選擇題,公投卻是零和遊戲的是非題。選舉是對於候選人偏好的選擇,公投卻是對於法案或政策利弊得失的抉擇。因此,筆者十分贊同中興大學創制複決研究中心主任李昌麟教授的觀點,他指出:公投是直接民主,選舉是間接民主,兩種投票性質不同,卻綁在一起,容易產生投票意識混淆及投票行為混亂情況,不得不慎。公投是人民直接作主,而非隸屬於選舉投票,公投綁大選極易淪為選舉操控與綁樁之工具,違背直接民權,引人詬病。〔4〕

其次,公投原有的精神在於:人民對於重要的、爭議重大且無法在政府運作中解決的議題,展現自己的立場與看法。既然公投可能決定國家重大時刻的走向,公民應該做的,不只是「去投票」,而是做功課,與他人溝通、討論,審慎地評估利弊以及正確認知資訊。審議式民主的精神,莫過於此。〔5〕民進黨2019年修法,只著重在公投不要綁大選,顯然有所不足。未來進一步修法應該增加公投審議時間(從成案之後到投票前,應有六月至12個月的公民審議討論),讓人民對於公投議案有更充分的討論,甚至於也應有適當的機制與程序來審查公投案是否違憲或違背國際公約等問題,人民才能放心投票。

總之,公投並非愈多愈好、愈容易通過愈好,其重點在於:人們到底有沒有機會參與到整個討論的過程中?有沒有合理的把關機制?有沒有合理的救濟機制?〔6〕尤其重要的是,臺灣不能既要擁有和瑞士一樣的全國性公民投票,又要美國獨有的公投綁大選,而忽略掉國情完全不同:瑞士是永久中立的委員制國家;美國兩黨政治競爭相當激烈,但對外政策立場基本上一致。臺灣不僅國際處境特殊,中共透過「反分裂法」想要併吞臺灣的野心更從未改變。公投門檻降低後若還要公投綁大選,不僅等於變相讓公投案更容易過關,也必然對於選舉帶來更大的紛亂,引起選舉不公的疑慮。最嚴重的後果有可能是民粹動員盛行,國家發展前景堪慮。不可不慎啊!!


〔1〕 李俊達,2009。〈歐洲國家公民投票經驗之跨國比較:議題、時程與結果〉。東吳政治學報27(1): 53-121。

〔2〕 https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=1032748

〔3〕 https://reurl.cc/ZjxN43

〔4〕 https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1485944

〔5〕 https://tw.appledaily.com/headline/20190519/S5MPSY5RDQ3DS32GJJ2WX4QKQI/

〔6〕 https://opinion.udn.com/opinion/story/7498/3884590

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