疫情後南投縣觀光發展之取向

楊正寬／中台灣教授協會常務監事兼交通觀光組召集人

南投縣位於臺灣心臟地帶，地理特性上擁有臺灣最高峰玉山、最美麗的高山湖泊日月潭，最長的河流濁水溪源頭，以及臺灣地理中心 （埔里鎮虎頭山山頂之一等三角點），山明水秀、物產豐富，足以吸引國際觀光客前來尋幽訪勝，也是國人心中美好的旅遊回憶之地，觀光亮點包括玉山、日月潭、清境、合歡山、魚池紅茶、凍頂烏龍茶、竹藝、 花卉、鐵道文化、宗教、中興新村花園城市等，是屬於臺灣頂級觀光資源的縣市，除民國 109 年面臨新冠疫情衝擊而銳減外，近十年來南投縣每年皆都有 1,000 萬以上的國內外旅客觀光人潮。但面對全球化、在地化的發展趨勢，特別是COVID-19疫情後，南投縣必須思索在特有的觀光資源基礎下，如何打造成為國際觀光首都的施政願景。然而「疫情後」的時間點卻很模糊，到底是早先「4+3」、「0+7」或脫掉口罩的時間點才算是，甚或還要隨著變異毒株BQ.1、XBB、或BF.7的本土或境外移入的變化而繼續「聞毒起舞」，再去做滾動式調整那看不到盡頭的「疫後」呢？

真的「疫後」沒有明確的時間點，時時要有危機意識，因此充其量只不過是令人既期待又怕受傷害，永無止境的正在進行式而已，百工百業如此，觀光產業亦復如此，尤其仰賴觀光發展來振興地方經濟的作為更是如此！

因此姑且先假設民國111年，剛好也是新舊任縣市地方首長交接後，就是「疫情後」已經降臨人間時，攸關民生疾苦的地方經濟也已經迫不及待的嗷嗷待哺，等著「疫後」觀光產業有所作為與貢獻的前提下，就COVID-19的疫情是危機或轉機？疫前與疫後觀光產業的特性與南投地方發展觀光產業的發展取向，做南投觀光發展取向之探討。以下我要運用觀光政策分析、地方政府與自治等學理來切入比較能獲致明確結果，略述如下；

• 從觀光政策分析言之

地方觀光發展取向其實就是政策分析。所謂「政策分析(Policy Analysis)」是公共政策及行政學研究領域，對特定公共議題進行分析性調查。例如觀光政策領域要先瞭解觀光環境，包括對應於地方政府的國內、國外、安全、交通、衛生、環保、健康和家庭等政策的影響，但也包括更具體的領域，如在地文化、東西方文化差異、地方觀光資源等。一般來說，在地方觀光政策領域的分析中，政策治理的內容和實踐容易成為研究的重點；特別是具體的政治影響過程、決策過程和結果，其目的是嘗試發展可用於公共問的題解決方案。此外，觀光政策規劃、政策合法化、執行與評估，都是作為幫助更好的地方治理的可能規範性指南或發展取向的方法。

• 從地方政府與自治言之

依據民國111年5月25日修正公布的「地方制度法」第三章「地方自治」之第14條規定；「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」以及第19條第10款規定；「關於交通及觀光事項如下：一、縣(市)管道路之規劃、建設及管理。二、縣(市)交通之規劃、營運及管理。三、縣(市)觀光事業。」以及第23條；「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對各該自治事項，應全力執行，並依法負其責任。」之規定，可以確定觀光發展是「縣」之自治事項。又前述「政策合法化」，即係依據地方制度法第25條「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則」之規定，是各項因應疫情後的觀光發展政策發展取向合乎地方「因地制宜」的合法化。

國際觀光雖然經歷2003年的SARS、2009年的全球經濟風暴，但全球觀光旅客仍於2012年突破10億人次，達到10.35億人次，並逐年成長。然而，受到新冠狀病毒疾病（COVID—19）疫情的快速擴散，為觀光和休閒產業埋下危機，聯合國世界觀光組織(UNWTO)曾估2020年全球觀光整體將減少8.5億至11億國際遊客，觀光業收入損失9,100億美元至12,000億美元，並使得1至1.2億個觀光直接關聯的工作面臨風險，臺灣自然無以幸免於難。然而經過COVID—19的衝擊，有的產業應聲倒地不起，有的卻能因應得宜，逆勢成長，因此這三年的COVID—19衝擊，影響所及，不僅全球經濟產業，就連我國甚至地方縣市，也都會隨著觀光政策取向及縣市具體因應解決方法，將危機變成轉機而欣欣向榮。南投縣觀光資源，受特殊唯一不靠海洋的山岳地理環境影響，COVID—19的衝擊幅度較小，加上一直都以「觀光立縣」及「國際觀光首都」的縣政訴求與政策取向，也讓南投縣能在去(111)年新卸任縣長的觀光發展政策無縫接軌。

茲就交通部觀光署觀光統計資料庫[1]中，擷取南投縣主要觀光遊憩據點疫情前(民國108年)及疫情後(民國111年)之旅遊人次，製成消長統計表比較如下。

南投主要觀光遊憩據點疫情前後旅遊人次消長統計表

(資料來源：楊正寬製表)

依據上表可知，疫情前(民國108年)及疫情後(民國111年)旅遊人次消長，除竹山天梯風景區疫情前及中臺禪寺疫情後資料闕如不列計之外，整個南投縣主要觀光遊憩據點疫情前(民國108年) 之旅遊人次為9,380,867(人\次)，而疫情後(民國111年)之旅遊人次為7,272,646(人\次)，明顯短少2,108,221(人\次)。但國立自然科學博物館鳳凰谷鳥園生態園區、武陵農場、奧萬大國家森林遊樂區及杉林溪森林生態渡假園區等卻逆勢成長，或許因與親近大自然可遠離新冠肺炎病毒傳染有關。其餘如惠蓀林場、松柏嶺、集集特有生物中心、中興新村等，亦為重要觀光遊憩據點，但因交通部觀光署並無該項資料，致無法列入統計。其餘與觀光發展有關的旅行業、觀光旅館業、旅館業、民宿及觀光遊樂業，疫情前後業績消長當亦大受蒞縣旅遊人次影響，可見疫情對南投縣觀光發展影響至鉅。

民國111年12月25日各直轄市、縣(市)長選舉後，南投縣林明溱縣長兩任任滿，由同屬中國國民黨縣長候選人許淑華當選接任。林縣長在前集集鎮長任內就重視地方觀光發展，曾透過觀光發展策略將集集小鎮風光發揮得淋漓盡致。擔任八年縣長任內，賡續對觀光發展的重視，致力「觀光立縣」及「國際觀光首都」的縣政訴求與政策取向，甚至出版《觀光志》[2]，首創我國直轄市、縣(市)志書的以「觀光」為志的先驅。

南投縣在林縣長任內歷經三年的COVID—19衝擊，任滿結束前於民國111年3月還針對疫情影響，提出《2030年南投縣觀光政策白皮書》[3]。其中特別針對南投縣整體觀光資源，規劃出「台灣之心」、「集集鐵道」、「中興文創」及「太極美地」等四個區域的觀光圈，並提出「日月潭觀光軸」、「合歡星空軸」、「玉山溫泉軸」、「藝術溫泉軸」、「茶香工藝軸」、「八卦山休閒軸」、「集集鐵道軸」等七大觀光發展軸線，作為該縣觀光發展指導取向及觀光部門執行之核心架構，詳如下圖。

此外，該白皮書在觀光發展課題上還提出「交通配套」、「景區整備」、「整體行銷」、「資源整合」及「總量管控」等五大面向課題與對策。特別對COVID—19衝擊，提出針對遊憩區旅客服務加值體驗計畫。認為該縣有特殊的山林小鎮、農村文化、原住民部落的印象，可透過文化探索體驗營，注入更多旅遊創新思維，吸引更多年輕族群走訪南投，提昇南投旅遊品牌價值與地位。

新任縣長許淑華在民國111年12月25日接任後，適逢疫情結束，因同屬於中國國民黨，而且曾於林明溱縣長時擔任過南投市長，之後在兩任立法委員任內也與林縣長合作無間，配合推動各項施政，因此在觀發展取向上理念應該較為一致，何況在短期三年內對南投縣觀光大環境的疫情衝擊，其政策基本上是延續性的，且林縣長已經有現成的疫情後觀光發展取向的《2030年南投縣觀光政策白皮書》完整藍圖供其施政參考，原則上只要在林縣長施政基礎上繼續挺進即可。然而許淑華縣長也有觀光發展的看法，吾人可先從競選政見及當選後去摸索，再就上任後作為，去了解許縣長及其新縣府團隊的觀光發展取向。

一、競選政見及施政主軸

從競選政見及就任縣長後提出的施政主軸來看，她曾說[4]：

淑華對於地方未來發展，提出「三大主軸、十大願景」政見，三大主軸包含領投發展、全齡宜居、創新永續；十大願景則包括農業、觀光、經濟、交通、樂齡、育成、共好、永續、創新、智慧，共十大施政重點。期待在未來，與縣府團隊一同努力，實踐這些建設，不負縣民期望， 無論如何就要克服困難兌現它，迎頭向前，不達目標不罷休，這也是對鄉親的承諾。

主軸一  領投發展

農業：科技農業．青農回投
觀光：亮點軸線．亮眼南投
經濟：充分就業．帶投繁榮
交通：轉運共乘．南投好行

主軸二  全齡宜居

樂齡：全齡樂活．幸福笑容
育成：扎根南投．放眼世界
共好：城鄉兼顧．多元共好

主軸三  創新永續

永續：低碳領投．永續南投
創新：數位跨域．創新無限
智慧：科技服務．智慧治理

又在民國111年12月25日就職典禮上更就「領投發展」部分[5]特別強調說：

南投是觀光大縣，除了七大觀光軸線，未來縣府還將推動智慧觀光低碳旅遊，設置生態園區，爭取在鳥嘴潭設立森林公園，實踐淨零排放的永續發展目標。在經濟產業，縣府也將檢討減縮公共設施保留地釋出可開發土地，佈建特色微型產業園區，扶植工商業擴大南崗工業區、竹山產業園區，創造更多的就業機會。

可見許縣長將「觀光」放在第一主軸，而其所謂「亮點軸線，亮眼南投」就是依循林縣長提出《2030年南投縣觀光政策白皮書》中的「七大觀光發展軸線」，應該可以確定林縣長擬定《2030年南投縣觀光政策白皮書》過程中，為求周延，也有邀請包括許淑華立法委員及轄內各級民意代表參與研商，競選及上任後才會被繼續執行，應該不至於被說成是「蕭規曹隨」。

二、當選就任後施政作為

競選政見是否落實，有賴選民「觀其言，察其行」，只是就任未滿周年，斷難認定其政策取向是否跳票，但可以從其日常行事作為觀察得知。

根據民國112年1月9日南投縣政府新聞及行政處發布「許縣長與南投觀光產業聯盟共商觀光產業發展」[6]的縣政新聞表示：

為了促進南投觀光產業發展，縣長許淑華9日下午由觀光處長陳志賢、計畫處長邱紹偉陪同，與南投縣觀光產業聯盟協會盟主魏振宇、副盟主茆晉𣉚及彭成裕等30位聯盟成員在縣長會客室，針對產業輔導、行銷推廣、公共建設、交通運輸、會務運作等五大議題研商。許縣長表示，希望透過雙方研商，加強南投觀光旅遊行銷，吸引更多人體驗南投好山好水。

上任伊始，即有此立即對疫情後南投縣觀光發展有正面取向作為，殊值肯定。許縣長還強調：

南投近年在縣府與觀光業者合作發展觀光，長期下來大家打下重要的基礎，因應疫情逐漸趨緩，國內外各大旅遊活動陸續恢復辦理，未來四年淑華會在已奠定的基礎上與大家繼續合作，關於南投縣在後疫情時代的發展方向，除了了解大家的想法與建議，縣府會全力協助業者舉辦活動，也希望業者支持縣府推動的活動與企劃。

經進一步了解結果，南投觀光產業聯盟是向縣府提出建議，主要在「產業輔導」及「行銷推廣」方面，業者希望縣府補助經費協助辦理民宿業教育訓練及跨域交流見學，提升整體產業品質，並輔導產業多元化，推動農產品地產地銷，落實綠色餐飲概念，輔導農產發展具特色的農業體驗旅程，為農業創造觀光效益；聯盟希望連結觀光圈資源，組合鄉鎮旅遊產品，從試營運、旅行社踩線、自由行及團客導入行動方案，創造更多經濟產值[7]。

最近10月7日至15日南投縣世界茶業博覽會在中興村舉行，許縣長針對疫情對茶博開幕致詞說[8]：

過去14年除了新冠疫情影響停辦一次的全部13屆南投茶博，已為遊客及愛茶人士創造出無數的驚艷，7日到15日9天活動期間，絕對值得遊客及愛茶人士逛遍28場館，而千人茶會、千人午茶、千人封茶、千人擂茶、邦尼奉茶、千人茶宴的連串超人氣盛會更不容錯過，希望今年能像縣農會總幹事曾明瑞金口期待的「茶博遊客人數破90萬人」，讓南投茶博持續發揮最大的能量及效益。

其實這些都是疫情後，新任許縣長對疫情後的觀光發展取向，當然不只是南投縣政府與業界的觀光發展取向，就是全國其他地方縣市，當亦復如此。

總之，疫情後的南投縣「觀光立縣」及「國際觀光首都」的縣政訴求與觀光發展政策取向，在卸任林縣長的《2030年南投縣觀光政策白皮書》，以及新任許縣長踵繼接力，於競選時提出「三大主軸、十大願景」政見與就任後的作為，成效當可預期。本文特再贅三點拙見，提供南投縣觀光發展取向的參考：

一、追求唯一，不必追求第一

一如在《2030南投縣觀光政策白皮書》七大軸線空間佈局所提到的亮點建設，包含：九九峰氦氣球樂園可振興臺14線沿線觀光產業景氣、名間松柏嶺高空觀景平台（松嶺之星）帶動八卦山旅遊軸觀光發展、東埔溫泉區風華再現（生活路網整合改造易遊、易行的友善旅徑）、合歡山暗空公園通過IDA國際認證，營造清境星空山城新品牌，帶動夜間觀光、另成功打造南投縣國際溫泉觀光特區榮獲「2021年國家卓越建設獎」以及充滿創意的大型觀光主題活動一南投燈會、南投世界茶業博覽會、巧克力咖啡節、萬人泳渡日月潭等都讓南投的觀光聲名大噪，可以說都是南投縣所特有的觀光資源，是別的縣市地方無可取代，只要堅持努力經營，觀光旅客只能唯有到南投縣體驗，因而成為唯一的優勢，不必瞎忙去追求第一，也就自然而然成為第一了。

二、越在地越國際

國內很多觀光建設常是東施效顰，例如很多民宿標榜地中海風、希臘風等，遊樂區走迪斯尼格調，常常畫虎不成反類犬，殊不知越在地的觀光產業經營，越能製造文化差異，也就越能吸引國外觀光旅客因為好奇或想學習而來訪。例如南投縣茶業博覽會、萬人泳渡日月潭、自行車道路網、健行步道、遊樂區、巧克力咖啡節、原住民部落觀光，或是本土宗教信仰等都是很在地。尤其由於南投地方性美食加上地域性文化慶典活動，更是吸引來南投縣旅遊的亮點，活化在地特色餐飲行銷就是重點工作。此外，八卦、中央山脈與烏溪、濁水溪之間河谷平原間，有著美麗的茶園景觀及豐富農特產，在節慶活動中，不乏以茶、葡萄、梅子、鳳梨等農特產品為主題，隱藏在村落巷弄內的特色料理、文創產業與特色小店，如能透過整合行銷，也都很有國際化商機，可作為南投縣「國際觀光首都」雄心的觀光發展取向參考。

三、本土化是市場指標

南投縣整體觀光資源包含原住民部落觀光（仁愛鄉、信義鄉、魚池鄉原住民鄉）、高山自然生態（合歡山、玉山、能高越嶺）、休閒農業、歲時節慶活動等特色，以不同類型觀光遊憩資源為基礎，作整體行銷，推動永續觀光。而休閒農業觀光資源分別坐落於中寮鄉、國姓鄉、埔里鎮、魚池鄉（烏溪線），與集集鎮、竹山鎮、鹿谷鄉、水里鄉、信義鄉（濁水溪線）等地的休閒農業區，將多元農業生產型態，依春、夏、秋、冬時令推動專屬四季農業旅遊遊程。以上這些原住民鄉、休閒農業區及各歲時活動及四季專屬遊程都是很本土化的多元的活動體驗，也是南投縣重要的觀光市場指標及觀光發展取向。

[1] 交通部觀光署觀光統計資料庫，https://stat.taiwan.net.tw/scenicSpot，2023年10月1日。

[2] 《南投縣志˙觀光志》，南投縣政府，民國109年10月。按；本人幸承南投縣政府之邀，擔任該志書審查委員。

[3] 《2030年南投縣觀光政策白皮書》，南投縣政府，民國111年3月。

[4] 南投縣政府全球資訊網，縣長介紹。https://www.nantou.gov.tw/ 。

[5]南投縣政府全球資訊網，〈第19屆南投縣長就職 許淑華成為首位南投女縣長〉。https://www.nantou.gov.tw/ 。

[6] 南投縣政府杺聞處，〈許縣長與南投觀光產業聯盟共商觀光產業發展〉，民國112年1月9日。

[7] 同上註。

[8]獨家報導，〈兔韻享茶2023南投世界茶業博覽會盛大開幕〉。

https://tw.news.yahoo.com/%E5%85%94%E9%9F%BB%E4%BA%AB%E8%8C%B62023%E5%8D%97%E6%8A%95%E4%B8%96%E7%95%8C%E8%8C%B6%E6%A5%AD%E5%8D%9A%E8%A6%BD%E6%9C%83%E7%9B%9B%E5%A4%A7%E9%96%8B%E5%B9%95-081214703.html?guce_referrer=aHR0cHM6Ly93d3cuZ29vZ2xlLmNvbS8&guce_referrer_sig=AQAAAHqsilp5r91GcCEi8nBgU4dFXr3QcnyuerkXB8W9o6Jt_DtPdn0qlDcMenrx0dVhM5f8_qHDWPsZd6ZCPdQ8nkCBQSGqG9vkqfw28SYGStLG9QpePniwoThmZToY_BHCkCXaudCg1VrNp5ajwRsbfSOXJ49HSY800_B4GiRQhZmc