看政觀推如何讓花兒再開?

圖/獨家報導製圖
圖/獨家報導製圖

文:楊正寬 博士|圖:楊正寬博士提供

近觀光產業界及媒體都非常關注的議題是「行政院觀光發展推動委員會」(簡稱『政觀推』),負責觀光政策協調溝通,折衝樽俎,勞苦功高的跨部會,也是全國最高觀光行政組織,竟然被行政院一紙令下,自廢武功的「停止適用」,而且還矛盾地責成觀光主管機關交通部要「加強推動觀光業務,即時視需要召開跨部會會議」,這在COVID-19(新冠肺炎/武漢肺炎/新型冠狀病毒)肆虐之後,疫情稍見舒緩,各界期待鬆綁,觀光產業界也都殷盼能起死回生,正準備整裝待發之際,對這種突兀的決策,大家莫不滿頭霧水,心想政府怎麼可以在這個節骨眼,開如此荒唐的倒車呢?

依據發展觀光條例第三條規定,交通部是我國的中央觀光主管機關;第四條又規定,中央主管機關為主管全國觀光事務,設觀光局。可見前者負責「政策」,後者則負「行政」之責,權責分明。但是因為觀光局隸屬於交通部,是我國三級機關,「局」微言輕,很多重大觀光資源開發、土地使用、經費籌措、組織員額及法規草案擬定,莫不受制於各部會的主管權責,雖曰依法行政,卻易流為本位主義,以致於掣肘難行。一片人人都說觀光重要,朝野政黨也都很重視觀光,但觀光卻始終不見績效,癥結無他,「溝通」是也。

觀光組織分類圖

政府發現了觀光局力有未逮的這個溝通問題,於是為了建立專為觀光政策推動的溝通平臺,最早在民國85年11月就發布「行政院觀光發展推動小組設置要點」,由院長指派一位政務委員擔任召集人,召集各部會兼任委員,針對跨部會的觀光政策議題,在「小組」會議中集思廣益,獲得共識後責成觀光局執行,總算「小本經營」解決了「局微言輕,制肘有餘」的困難。所謂小本經營是因為政府的組織有首長制,如交通部或交通部觀光局;也有合議制,如委員會或小組,都屬於任務編組,「小組」相對於「委員會」,就如同「局」相對於「部」,格局較小,故曰「小本」是也。

2000年政黨輪替,民進黨執政之後,先是提出「二十一世紀台灣發展觀光新戰略」,雄心壯志的要將臺灣從「工業之島」打造成為「觀光之島」;隨即於2002年更提出「觀光客倍增計畫」,信誓旦旦地要在民進黨執政六年內將觀光客倍增至兩百萬人次,來臺旅遊人士突破五百萬人次,展現臺灣觀光產業的優勢。雖然最終壯志未酬,未能達標,但是為了加把觀光客倍增的力道,也深知這個溝通平臺的重要性,於是在民國91年7月發布了「行政院觀光發展推動委員會設置要點」,將這個「小組」提升為「委員會」,而且由行政院游錫堃院長自己披掛上陣,兼任召集人,可想而知,部會首長不但不敢假手他人,自己一定識相的兼任委員,而且必定乖乖地出席會議,所有觀光議案,馬首是瞻,召集人說是,孰敢不是?根據筆者觀察,這個短暫由院長兼任召集人的時期,是政觀推溝通效率最高,績效最好,也是花開最艷麗,浪起最高潮的巔峰時期了。

然而好花不常開,潮起也會潮落,院長終究是憲法規定的最高行政首長,內政、外交、國防、經濟,加上兩岸及國際紛紜事務,可謂國事如麻,豈容一院之長獨厚「觀光」哉?於是瞬即改由副院長,曾是主管觀光的前交通部長葉菊蘭兼任召集人,平臺運作還算順暢裕如。或許副院長也忙到不可開交,之後就改由院長指派政務委員兼任迄今,當然也就每況愈下,走向花謝潮落,甚至於今天被行政院自我終結的窘境。

根據媒體的報導,是起因於在野立法委員,也是國民黨主席江啟臣的質詢蘇貞昌院長,為何政觀推兩年多來,幾乎是院長就任以來都沒有開會?尤其正值新冠病毒肆虐之際,受全球性COVID-19的影響,CDC下令邊境封鎖,不能群聚,還要戴口罩,保持安全距離,很難想像竟比沒有疫情的時期更沒需要政觀推協商的議題,以致於旅行業、觀光旅館業、旅館業、民宿、觀光遊樂業,以及交通運輸等觀光產業,一片愁雲慘霧,關的關,倒的倒,已然成為觀光「慘」業,很多紓困措施與貸款問題,在在都得仰仗政觀推這個溝通平臺來群策群力的時候,居然不思徹底檢討政觀推上自召集人,下至委員與執行單位觀光局的運作是否生病了?有無怠忽職守?結果就憑一紙命令,一槍斃命地腰斬了他,真的是突顯強勢首長「魄力有餘,理性不足」的決策作風,這不就是幾乎連根拔起的花兒,怎麼可以再期待花開?築起高堤擋海浪,又如何有潮起潮落啊?

滑稽的是「停止適用」之後,還矛盾的責成觀光主管機關交通部要「加強推動觀光業務,即時視需要召開跨部會會議」,請問如何才能加強?視何者才是需要?誰來召集?誰來參加?由誰主持?不是又回到有了現成的政觀推,有法定超然的召集人主持,有銜接性的會務運作更順暢又方便嗎?根據民國101年11月1日行政院觀光發展推動委員會設置要點七之規定,本委員會會議每兩個月召開一次為原則,必要時得召開臨時會議。觀光發展雖曰不致於瞬息萬變,但「兩個月召開一次」不長不短,其實還很適合,何況還規定「必要時得召開臨時會議」 ,不知道怎麼竟然離譜到自2019年以來兩年多,應該剛好是蘇內閣上任迄今一次都沒召開?在野立委更批評,不開會就直接廢除,這是面對問題的解決方法嗎?再根據該要點二之規定,該委員會之任務包括:

(一)觀光發展方案、計畫之審議、協調及督導。

(二)觀光資源與觀光產業整合及管理之協調。

(三)觀光遊憩據點開發、套裝旅遊路線規劃、公共設施改善及推動民 間投資等相關問題之研處。

(四)提升國內旅遊品質,導引國人旅遊習慣。

(五)加強國際觀光宣傳,促進國外人士來華觀光。

(六)其他有關觀光事業發展事宜之協調處理。

從前舉各項有關「審議、協調及督導」的任務,可見政觀推的主要功能,就是希望透過橫向聯繫,串聯各部會,打觀光為主的總體戰,落實蔡英文總統「觀光立國、觀光主流化」的宣示;也可以彌補觀光局機關層級太低,局微言輕的缺失。事實上觀光業務牽涉多元,涉及外交、內政、教育、財政、文化、大陸、農業、環保等議題時,已不是主管機關交通一個部可以獨撐,更何況其所屬層級更低的觀光局,必然處處窒礙難行。因此可藉政觀推的平臺進行資源盤整,創造各部會之間橫向的有效溝通。例如促成溫泉法主管機關頒給溫泉旅館標章、協調土地法主管機關辦理風景區土地變更、放寬外國觀光客的免簽或落地簽證、加強兩岸旅遊事項等事宜。但政觀推只是橫向溝通協調平臺,並非制定政策的機關,更不是觀光行政機關,據媒體報導,最近傳聞政觀推有變相主導觀光政策走向,更有部分專家學者委員在外呼風喚雨,確實變質矣。

人謀不臧的事竟然還很多,綜合媒體披露,有很多立委質疑,當初成立政觀推有其政策目的,但行政院卻任其停擺,讓國內觀光產業日益蕭條,現在決定要廢除,算是功成身退嗎?或當初成立目的都已達到?蔡政府上任後,陸客來臺數量大幅縮減,現在更因疫情衝擊,國內觀光相關產業哀鴻遍野、瀕臨倒閉,此時正待政府拿出振興政策想辦法讓產業恢復生計,但行政院卻反其道而行,將其廢除,整個決策未能兼顧百姓利益,洵是顯得草率些。據悉蔡政府上任後,行政院已經解編類似政觀推的十個任務編組委員會,將過去由政務委員召集各部會協調業務的作法,改為職權重回部會首長主導。行政院發言人羅秉成說,行政院長蘇貞昌希望組織功能朝向機動化、扁平化,若有決策應劍及履及,否則委員會設置恐淪於空轉,也緩不濟急。這十個已經解編任務編組的委員會,經查行政院前院長林全、賴清德任內解編七個任務編組;自今年9月以來,行政院9月9九日先解編國際經貿策略小組,9月11日解編觀光發展推動委員會,9月14日解編體育發展委員會,總計廢止了十個任務編組,目前仍有四十三個運作編組,包含經貿談判辦公室等。

由於蔡政府執政後,政觀推是由政務委員張景森擔任召集人,對於這次廢除政觀推,媒體訪問張景森僅表示,政院的決定,不方便說明。但行政院發言人羅秉成則說,政觀推原本是希望透過平臺,讓觀光產業提出建言,各界能有溝通、討論平臺,但經過近年運作,交通部已有多個觀光社群平臺,各種業務在產業代表溝通運做都已上軌道。羅秉成還說,「大部長」是蘇貞昌對各部會的期許,透過各部會專業、人力支援,可自主形成政策,若有需要,也能透過政院支持協調,中間不會有太多層級。好一個「大」部長很容易讓人連想到「強勢」部長,有強勢部長,自然就有強勢院長、強勢總統,從觀光產業而言,那麼業界的心聲、消費者的期待,以及專家學者的意見請問如何上達天聽,如何能落實「民之所欲,長在我心」的觀光政策呢?

朝令有錯,夕改何坊?真心期待行政院觀光發展推動委員會能敗部復活,讓美麗的花兒再開、潮浪再起,也讓臺灣的觀光產業又欣欣向榮,復甦起來!

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