張其祿／國立中山大學政治經濟學系特聘教授、前立法委員
中選會日前審議立法院通過的三項公投提案，最後只有「廢除非核家園」獲准成案，「鞭刑入法」及「交通罰鍰專款專用」則分別以七比零及四比三遭到否決。問題已不只是這兩項公投內容是否妥適，而是一個更根本的民主憲政問題：經民選國會表決通過、準備交由人民直接決定的公投案，為何可以由幾位非民選的中選會委員決定人民連投票的資格都沒有？這不是為鞭刑或任何特定政策背書，而是要追問：在民主國家裡，究竟誰有資格決定「什麼問題人民可以決定」？
一、國會通過，七名委員可以否決？
《公民投票法》第15條規定，立法院對重大政策認有提出公投必要者，可以附具主文及理由書，經院會通過後，「交由主管機關辦理公民投票」。值得注意的是，法律用的是「交由辦理」，而且明文排除第9條至第13條一般人民提案所須經歷的提案、審核、連署等程序。然而，中選會如今的解釋卻是：即使立法院已經認定某議題屬於重大政策並經院會表決通過，中選會仍然可以再次判斷它到底是不是「重大政策」。結果便出現極其弔詭的權力結構：113位民選立委所組成的國會作成決議之後，最後是否能讓人民投票，竟然還要經過少數中選會委員的第二次政治判斷。這究竟是依法行政，還是行政權對民意機關的再審查？
中選會當然不是完全沒有審查權。問題在於，形式合法性審查與實質政治判斷之間必須有一條清楚的界線。例如提案是否屬於法律禁止公投的事項、文字是否明確、是否違反憲法明文規定，中選會依法把關，尚有制度上的理由。但「交通安全算不算重大政策」、「罰鍰如何運用夠不夠重大」，本身就是高度政治性及政策性的價值判斷。當七名委員對「交通罰鍰專款專用」竟然形成四比三的極小差距時，反而證明這根本不是一個答案明確的法律問題。既然連委員都幾乎各半，憑什麼不是交給兩千多萬人民決定？
二、獨立機關的「獨立」，不是民主免責權
這又牽涉另一個台灣長期沒有真正處理的問題：誰來監督獨立機關？依《中央選舉委員會組織法》，中選會是依法獨立行使職權的獨立機關，委員由行政院長提名、經立法院同意後任命，任期四年，同一黨籍不得超過委員總數三分之一。這些制度是為了避免選舉機關受到執政黨直接操控，本意當然正確。但是「獨立」從來不等於「不受民主監督」，更不代表獨立機關可以取得高於民選機關的民主正當性。
獨立機關之所以需要獨立，是因為有些事項必須避免短期政黨政治干預，例如選務公平、金融監理、市場競爭。但其正當性仍然來自法律授權，也仍受國會立法、預算、人事同意及司法審查等民主法治機制制衡。如果「獨立」最後變成幾位委員可以用高度抽象的概念，否決民選國會已經通過、而且準備交由人民決定的議題，那麼獨立機關就可能從「避免政治干預」，異化成為「凌駕民主政治」。這才是此次事件真正值得警惕之處。
三、公投審議委員會廢了，為何又出現「公審會2.0」？
這種爭議並不陌生。早年的《公投法》設有「公民投票審議委員會」，過去包括ECFA等公投提案，都曾因審議制度而引發「鳥籠公投」的巨大政治爭議。後來公投法修正，公審會走入歷史，原本就是希望降低行政權成為人民行使公投權守門人的問題。
但現在似乎又繞了一圈。2025年，立法院首次依現行《公投法》第15條交付公投時，中選會便曾否決「合議庭法官判處死刑不須一致決」公投，理由是該案較屬「立法原則之創制」，而非「重大政策之創制或複決」。如今鞭刑與交通罰鍰案又以相似理由遭否決。因此，一套新的憲政慣例正在形成：立法院可以提公投，但中選會可以決定讓不讓人民投。
這就必須重新檢視當初修法究竟有沒有真的廢除公投的行政守門機制，還是只是把「公投審議委員會」的招牌拆掉，實質審查權卻轉移到中選會委員會？更值得注意的是，司法院釋字第645號確實曾承認公投提案可以具有一定程度的實質審查，但同一號解釋也明白指出，公投制度的目的正是讓人民透過創制、複決「參與國家意志之形成」，而立法院對重大政策交付公投，則是為了讓爭議「由人民直接決定」。因此，真正的問題不是完全取消任何審查，而是審查標準必須足夠明確，而且應採取最大程度保障人民政治參與權的解釋。否則「重大政策」四個字，就會變成行政機關可以任意伸縮的口袋。
四、不要讓獨立機關變成「民主的監護人」
支持中選會決定者或許會說，如果立法院通過什麼，中選會就必須辦什麼，那還需要審議幹什麼？這個問題看似有理，卻忽略了一件更重要的事：中選會存在的目的，究竟是確保人民可以依法行使公投權，還是替人民判斷哪些事情「值得」讓他們投票？
兩者有本質差異。中選會可以審查一項公投是否符合法律明確規定，卻不應輕易成為政策重要性的最終裁判者。尤其對立法院依《公投法》第15條提出的案件而言，「是否重大」本來就已經經過國會政治程序判斷。若行政機關可以再次以自己的價值判斷推翻之，等於形成「國會認為重大還不算，中選會認為重大才算」的制度。這已經不是單純的選務行政問題，而是權力分立問題。
五、真正應該防範的，是「行政民主」取代「人民民主」
更深一層而言，這次爭議凸顯台灣民主近年一項危險趨勢：愈來愈多重大政治衝突，不是在民主程序中解決，而是轉交給各種行政機關、獨立機關，以「專業」、「依法行政」之名作最終決定。專業治理當然重要，獨立機關也有存在必要。但民主政治最根本的原則仍然是《憲法》第二條的「主權屬於國民全體」，以及第十七條所保障人民的選舉、罷免、創制與複決權。尤其公民投票本身就是代議民主之外，憲法特別保留給人民的「直接民主」機制。因此，對公投權的限制尤其應該謹慎。一個民主制度真正應該害怕的，不是人民作出政府不喜歡的決定，而是政府逐漸習慣替人民決定「哪些問題你們不必決定」。
六、讓人民決定，才是公投制度存在的理由
當然，公投並非沒有界線。違反憲法、侵害基本權核心，或依法明文排除的事項，本來就不能只用多數決合理化。這也是民主必須受到憲政主義拘束的原因。但除此之外，面對具有高度爭議性的公共政策，民主制度原則上應該選擇「讓人民討論」，而不是「不讓人民投票」。
此次鞭刑公投涉及國際人權公約，其法律問題確實複雜；但交通罰鍰是否應專款用於道路安全及公共運輸，竟然也能由四名委員認定不是「重大政策」而阻止全民表決，就更凸顯現行制度的巨大灰色地帶。
因此，立法院下一步真正應做的，不只是政治抗議，而應重新檢討《公投法》第15條，明確界定中選會對立法院交付公投案件的審查範圍。若屬法律明確禁止事項，當然可以依法不予辦理；但對於「政策是否重大」這類具有高度政治判斷性質的問題，原則上應尊重民選國會的判斷，並採取有利於人民行使創制、複決權的解釋。否則台灣將出現一個民主制度上的荒謬悖論：
人民選出的國會認為應該問人民，獨立機關卻告訴人民：「這件事情，你們沒有資格回答。」
獨立機關的存在，是為了守護民主程序，而不是成為民主程序的主人。公投制度的最後一道門，應該通向人民，而不應掌握在少數未經選舉產生的行政官員手中。
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